Nguyễn Ngọc Chu - Chính quyền địa phương hai cấp: Khó khăn, thách thức và giải pháp

I. BAO GIỜ NGỪNG SÁP NHẬP ?

Trong 5 năm gân đây, chúng ta trải qua những đợt sáp nhập xã liên tục. Giai đoạn 2019 – 2021, là giai đoạn thực hiện sắp xếp theo Nghị quyết 653/2019/UBTVQH14 để giải quyết các xã không đạt 50% tiêu chuẩn.

Cao điểm sáp nhập diễn ra đầu năm 2020 với tổng số 1.056 đơn vị cấp xã được thực hiện sắp xếp. Số lượng giảm thực tế là 561 đơn vị cấp xã. Đưa tổng số toàn quốc từ 11.162 xã xuống còn 10.601 xã.

Tiếp theo là giai đoạn 2023-2025. Đây là giai đoạn khởi động sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã theo Nghị quyết 35/2023/UBTVQH15. Đỉnh điểm là từ 01/09-31/12/2024 2024 với 243 đơn vị cấp xã thuộc diện bắt buộc và liền kề. Tổng số xã thực hiện sắp xếp: Khoảng 1.243 đơn vị cấp xã thuộc diện bắt buộc và liền kề. Số lượng giảm thực tế là 619 đơn vị cấp xã, làm tổng số xã cả nước hạ từ 10.654 xuống còn 10.035 đơn vị vào cuối năm 2024.

Đợt sáp nhập xã theo Nghị quyết 35/2023/UBTVQH15 đang tiến hành thì bị dừng lại vì chủ trương bỏ huyện. Và bắt đầu đợt sáp nhập xã lớn chưa từng có. Từ tháng 2/2025 đến giữa năm 2026, khi chính thức có chủ trương sáp nhập tỉnh và tinh giản toàn diện cấp huyện, số lượng cấp xã mới giảm mạnh từ 10.035 xã xuống mức sàn lịch sử là 3.321 đơn vị.

Chỉ sau hơn một năm bây giờ chúng ta lại chuẩn bị tiếp tục nhập xã. Theo thống kê của Bộ Nội vụ, sau các đợt gộp lớn, toàn quốc vẫn tồn tại 705 xã, phường chưa đáp ứng đủ bộ tiêu chuẩn mới này và đang nằm trong diện tiếp tục rà soát, sáp nhập.

Tại sao như vậy? Tại sao 705 phường xã này không sáp nhập vào tháng 6/2025 cho đúng tiêu chuẩn?

Nhưng còn một câu hỏi quan trọng hơn:

- Sau lần này, trong 5 năm tới, có còn tiếp tục sáp nhập nữa hay không?

Khi xuất hiện Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị quyết số 27/2022/UBTVQH15) quy định rằng:

- Xã đồng bằng có số dân tối thiểu: 8.000 người trở lên; Diện tích tự nhiên ít nhất từ 30 km2;

- Xã miền núi, vùng cao: Dân số tối thiểu: 5.000 người trở lên; Diện tích tự nhiên ít nhất từ 50 km2.

Khi Nghị quyết này ra đời, không ít người đã đặt ra câu hỏi:

- Cơ sở khoa nào để đưa ra các con số tiêu chí về diện tích và dân số cho các xã như nêu trên - trong Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13?

Không ai trả lời.

Và 10 năm sau Nghị quyết số 112/2025/UBTVQH15 có hiệu lực từ ngày 01/01/2026 đã phủ quyết các tiêu chí của Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13. Nghị quyết số 112/2025/UBTVQH15 đưa ra tiêu chuẩn mới:

- Xã đồng bằng: Có số dân tối thiểu 16.000 người trở lên; Diện tích tự nhiên ít nhất từ 30 km2;

- Xã miền núi, vùng cao: Dân số tối thiểu: 5.000 người trở lên; Diện tích tự nhiên ít nhất từ 100 km2.

Nghị quyết số 112/2025/UBTVQH15 cho thấy các tiêu chí về dân số và diện tích của xã trong Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 là không phù hợp. Nó đã trả lời một phần câu hỏi.

Câu hỏi không mất mà mở rộng thêm:

- Cơ sở khoa nào để đưa ra các con số tiêu chí về diện tích và dân số cho các xã như nêu trên – trong Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 và Nghị quyết số 112/2025/UBTVQH15?

Nếu tới đây lại có Nghị quyết mới về tiêu chí dân số và diện tích của xã, chừng nào các tiêu chí đó chưa được biện minh bởi các luận cứ khoa học, chừng đó câu hỏi vẫn sẽ tiếp tục tồn tại.

Tách nhập nằm trong quy luật vận hành của vũ trụ. Nhưng đối với quản trị quốc gia, không thể nay nhập mai tách liên tục. Vì nó làm mất ổn định và gây tác động tiêu cực đến sự phát triển bền vững.

II. LỢI ÍCH THU ĐƯỢC

Sau mới chỉ hơn một năm triển khai chính quyền địa phương 2 cấp, nhưng hiện tại chúng ta đang chuẩn bị tiến hành sáp nhập một số xã / phường tiếp [1]. Điều này cho thấy cần tiến hành đánh giá kỹ lưỡng về các kết quả tích cực đã thu được cũng như các bất lợi nẩy sinh. Từ đó nghiên cứu tìm ra các giải pháp khoa học để chính quyền địa phương 2 cấp hoạt động thực sự hiệu quả.

Sau đây là các lợi ích cơ bản đạt được sau một năm thực thi chính quyền địa phương 2 cấp.

1. Tinh gọn bộ máy

Dễ dàng nhận thấy, giảm một cấp chính quyền là giảm đơn vị trung gian và kèm theo là giảm số lượng cơ quan. Hiển nhiên, hệ quả trực tiếp là bớt đi đầu mối quản lý, giúp tinh giảm bộ máy quản lý.

2. Rút ngắn quy trình ra quyết định

Nhiều công việc trước đây phải qua huyện nay do tỉnh chỉ đạo trực tiếp xuống xã. Bỏ đi tầng nấc trung gian nên một số thủ tục được xử lý nhanh hơn.

3. Cấp xã được tăng quyền giúp giải quyết công việc nhanh hơn

Công việc của huyện trước đây được chia làm 2 phần, một phần chuyển cho tỉnh phụ trách và một phần chuyển xuống cấp xã. Trong các quyền mới được giao cho cấp xã, là thêm thẩm quyền về đất đai, xây dựng, hộ tịch, đầu tư quy mô nhỏ... Nhờ vậy, người dân có thể giải quyết nhiều việc ngay tại địa phương mà không phải đi lên cấp trên.

4. Thuận lợi cho chuyển đổi số

Khi giảm một cấp hành chính, hệ thống dữ liệu và phần mềm quản lý có điều kiện thống nhất hơn. Nhiều địa phương thuận lợi trong việc thúc đẩy dịch vụ công trực tuyến.

III. KHÓ KHĂN NẢY SINH VÀ TÁC ĐỘNG BẤT LỢI

1. Áp lực lớn lên cấp xã

Bỏ cấp huyện, việc được phân chia lên cấp tỉnh và xuống cấp xã. Bởi vậy phát sinh nhiều khó khăn mới cho cấp xã trong đó có:

- Khối lượng công việc tăng mạnh.

- Không đủ cán bộ có chuyên môn phù hợp.

- Cán bộ phải kiêm nhiệm nhiều lĩnh vực bao gồm cả các lĩnh vực không đúng chuyên môn. Phụ trách công việc không đúng chuyên môn gây trở ngại đến tính đúng đắn và tốc độ giải quyết công việc.

2. Cấp tỉnh phải quản lý quá nhiều đầu mối

Đây là một bất lợi không nhỏ cần có giải pháp hợp lý để vượt qua. Trước đây đa số các tỉnh chỉ quản lý từ 8-11 cấp huyện.  Ba tỉnh thành nhiều nhất có Hà Nội (30 đơn vị), Thanh Hoá (27 đơn vị) và TP Hồ Chí Minh (22 đơn vị). Sau sáp nhập mỗi tỉnh trung bình phải quản lý đến 100 xã. Ba tỉnh thành nhiều nhất là TPHCM (168 đơn vị), Thanh Hóa (166 đơn vị), và Phú Thọ (145 đơn vị).

Việc quản lý quá nhiều đầu mối hiển nhiên sẽ ảnh hưởng đến chất lượng và tốc độ giải quyết công việc, kèm theo đó là khó kiểm tra, kiểm soát tình hình. Nếu không có hệ thống quản trị số mạnh thì sẽ quá tải, kèm theo khả năng suy giảm chất lượng công việc và nguy cơ nẩy sinh sai sót.

3. Tên mất việc còn

Chức năng huyện biến mất trên danh nghĩa nhưng không biến mất trong thực tế. Các nhu cầu về giao thông liên xã, thuỷ lợi và phát triển kinh tế liên vùng vẫn tồn tại. Nhưng hiện tại, sau khi bỏ huyện, thì một xã đơn lẻ không thể giải quyết được. Chờ tỉnh thì lâu và quá tải công việc. Cần phải có cơ chế mới thay thế.

4. Ảnh hưởng trực tiếp đến người dân vùng xa

Những việc của huyện chuyển xuống xã, người dân được hưởng lợi từ sự gần dân của cấp chính quyền. Nhưng với những việc của huyện chuyển lên cho tỉnh quản lý thì người dân phải đi xa hơn và có thể phải đợi chờ lâu hơn để được giải quyết.

5. Xáo trộn nhân sự

Là một vấn đề rất phức tạp. Việc sắp xếp bố trí lại công việc cho cán bộ, công chức cũng như quản lý sử dụng công sở, tài sản, hồ sơ là các vấn đề rất phức tạp. Nếu giải quyết không đúng sẽ gây tác động tiêu cực lên quá trình hoạt động.

Việc khó đồng thời là giải quyết chế độ, chính sách thỏa đáng cho đội ngũ cán bộ, công chức không còn vị trí làm việc. Kèm theo là cần huy động nguồn tài chính không nhỏ.

6. Khó khăn về quy trình phân cấp

Chưa có một thuật toán phân cấp thống nhất. Có địa phương giao nhiều quyền cho xã hơn. Có địa phương giữ nhiều quyền ở tỉnh hơn. Dẫn đến hiệu quả khác nhau.

7. Năng lực cán bộ cấp xã hạn chế

Đây là một điểm nghẽn không nhỏ. Vì đào tạo chuyên môn không phải là việc có thể “tiến hành thần tốc”. Chưa kể đến tuổi tác và các lĩnh vực chuyên ngành đòi hỏi thời gian đào tạo.

8. Thiếu hụt cơ chế giám sát

Khi bỏ cấp huyện, tỉnh phải trực tiếp quản lý cả trăm đơn vị ở khoảng cách địa lý xa hơn, cơ chế giám sát cũ bị thiếu hụt khâu trung gian huyện. Bởi vậy, tỉnh cần phải thiết lập cơ chế giám sát phù hợp với hoàn cảnh mới.

IV. GIẢI PHÁP TRƯỚC MẮT

Để mô hình chính quyền địa phương 2 cấp vận hành trơn tru và phát huy hiệu quả, cần phải tiếp tục hoàn thiện và triển khai một số biện pháp cốt lõi sau đây.

1. Phân cấp thẩm quyền đi đôi với phân bổ nguồn lực

Giao quyền tự chủ thực chất

Ủy quyền mạnh mẽ hơn cho cấp xã trong việc quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội tại chỗ.

Cấp ngân sách tương xứng

Chuyển dịch nguồn lực tài chính trực tiếp về cấp cơ sở để có đủ kinh phí xử lý kịp thời công việc phát sinh.

2. Hiện đại hóa công nghệ và đơn giản hóa thủ tục

Chuyển đổi số toàn diện. Nâng cấp hệ thống dịch vụ công trực tuyến để người dân không phải di chuyển xa trong các xã mới có diện tích rộng lớn.

Chuẩn hóa toàn bộ quy trình phối hợp trực tiếp giữa cấp tỉnh và cấp xã trong điều kiện mới, giảm thiểu tư duy cục bộ, trung gian

3. Nâng cấp năng lực cán bộ cơ sở

Chuẩn hóa đội ngũ công chức

Tổ chức đào tạo cấp tốc kỹ năng quản lý, công nghệ thông tin cho cán bộ xã để đáp ứng quy mô dân số đông hơn, phù hợp với công việc mới.

Tạo cơ chế mới với các quy định cụ thể.

Cơ chế mới sẽ thúc đẩy tính sáng tạo và tính quyết đoán dám chịu trách nhiệm của cán bộ cơ sở.

4. Giải quyết triệt để bài toán dư dôi nhân sự và tài sản

Sắp xếp đúng người, đúng việc, tránh tình trạng "vừa thiếu vừa thừa" cán bộ sau gộp xã.

Ban hành gói chế độ chính sách thỏa đáng, nhân văn cho những người thuộc diện tinh giản, tránh gây tâm lý hoang mang.

5. Giải quyết triệt để bài toán dư dôi tài sản công

Xử lý nhanh tài sản công dư dôi

Ban hành cơ chế phù hợp để đấu giá, chuyển đổi công năng, đưa vào sử dụng các tài sản dư dôi, tránh lãng phí nguồn lực công.

6. Đồng bộ hành lang pháp lý

Sửa đổi các bộ luật cốt lõi

Kịp thời sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương để luật hóa rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của chính quyền mô hình 2 cấp.

Ban hành quy chế phối hợp mới

Thiết lập các quy định vận hành thực tế giữa các sở, ban, ngành cấp tỉnh với UBND cấp xã một cách thông suốt.

V. KHIẾM KHUYẾT NGUYÊN TẮC

Trên thế giới tồn tại các mô hình địa phương 2,3,4 cấp. Hiệu quả của mô hình địa phương 2,3 hay 4 cấp phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Không có bằng chứng rằng ít cấp hơn thì hiệu quả hơn. Thí dụ như Phần Lan, Đan Mạch, Thuỵ Điển là các quốc gia có mô hình địa phương 2 cấp - quản trị tốt. Nhưng Đức, Pháp, Ba Lan là các quốc gia có chính quyền địa phương 3 cấp cũng chứng tỏ sự vận hành hiệu quả. Hay Trung Quốc, một quốc gia rộng lớn tới 9,6 triệu km2 với dân số 1,4 tỉ người, có chính quyền địa phương tới 4 cấp, vận hành suôn sẻ. Điểm quyết định nằm ở thiết kế cấu trúc quản trị, quyền lực, tài chính, con người và công nghệ quản trị, chứ không chỉ ở số tầng hành chính.

Tuy nhiên các quốc gia vừa nêu trên, ngoại trừ Trung Quốc, có điểm khác biệt cốt lõi với Việt Nam về bản chất sở hữu – một nhân tố có ảnh hưởng to lớn đến hiệu quả quản trị quốc gia. Chính yếu tố này đã dẫn đến một số khác biệt mang tính nguyên tắc của mô hình địa phương 2 cấp của Việt Nam so với các nước khác.

Đối với mô hình chính quyền 2 cấp tại Việt Nam hiện nay, hệ thống đang phải đối mặt với 5 khiếm khuyết mang tính nguyên tắc dưới đây.

1. Trung tâm hóa quyền lực

Việt Nam là nhà nước đơn nhất, quyền lực tối cao tập trung ở Trung ương. Cấp tỉnh hay cấp xã thực chất không có "quyền tự trị địa phương" đúng nghĩa về mặt hiến định. Khi không có thẩm quyền lập pháp hay ban hành cơ chế đặc thù riêng, cấp cơ sở chỉ đóng vai trò là "cánh tay nối dài" thực thi mệnh lệnh trung ương. Cấu trúc này hạn chế tính chủ động và sáng tạo độc lập của địa phương. Đây là hệ quả từ Tính đơn nhất của Nhà nước.

2. Bất cân xứng giữa Trách nhiệm và Thẩm quyền

Mô hình đẩy toàn bộ áp lực quản lý trực tiếp (đất đai, trật tự, an sinh, đơn thư khiếu nại) xuống cấp xã, nhưng quyền quyết định cao nhất về quy hoạch, ngân sách, nhân sự lại giữ ở cấp tỉnh.

Cấp xã chịu trách nhiệm tuyệt đối trước người dân và pháp luật nếu xảy ra sai phạm, nhưng lại không có quyền tự quyết để giải quyết tận gốc vấn đề. Sự bất cân xứng này tạo ra tâm lý "sợ sai, co cụm" hoặc trì trệ vì phải chờ xin ý kiến cấp trên.

3. Nguyên tắc "Song trùng lãnh đạo" gây phân rã chuỗi điều hành

Hệ thống chính trị Việt Nam vận hành theo cơ chế song trùng lãnh đạo: Cấp dưới vừa chịu sự quản lý của UBND cấp trên, vừa chịu sự lãnh đạo của Cấp ủy Đảng cùng cấp.

Hệ luỵ là khi chuyển sang mô hình 2 cấp, chuỗi mệnh lệnh hành chính từ Tỉnh xuống Xã phải xin ý kiến của Đảng bộ cơ sở. Dẫn đến không có ranh giới rõ ràng giữa "lãnh đạo toàn diện" và "quản lý hành chính". Làm cho bộ máy rơi vào tình thế chồng chéo, chậm trễ, khó quy trách nhiệm cá nhân cho người đứng đầu hành chính.

4. Thiết kế cào bằng và “nông thôn hoá” quản trị đô thị

Cấu trúc mô hình 2 cấp hiện nay áp dụng chung một khuôn mẫu tổ chức cho cả xã nông thôn lẫn phường đô thị.

Một phường ở đô thị lớn (như Hà Nội, TP.HCM) có dân số bằng cả một huyện nông thôn, đòi hỏi quản lý hạ tầng phức tạp và tốc độ xử lý nhanh. Việc bắt một phường đô thị vận hành với định biên nhân sự và thẩm quyền giống một xã nông thôn thuần túy là một sai lầm về mặt nguyên tắc thiết kế quản trị công.

“Nông thôn hóa” quản trị đô thị

Đô thị có lịch sử phát triển hàng ngàn năm, chia nhiều cấp độ. Nay mọi đô thị bị chia nhỏ về cấp phường – xã. Các phường vốn là lõi kinh tế, công nghiệp, dịch vụ của thành phố thuộc tỉnh cũ, nay bị xếp ngang hàng về cơ chế, định biên và thẩm quyền với các xã nông thôn thuần túy, tức là “nông thôn hoá” quản trị đô thị.

Mất tư duy quản trị vùng đô thị

Một thành phố thuộc tỉnh cũ được thiết kế để quy hoạch đồng bộ về hạ tầng giao thông, thoát nước, chiếu sáng, logistic. Khi xé nhỏ thành các phường độc lập trực thuộc tỉnh quản lý, tính liên kết đô thị bị chặt đứt. Các phường sẽ tự xử lý hạ tầng trong ranh giới nhỏ hẹp của mình mà thiếu đi trung tâm điều phối đô thị bậc cao.

Mất động lực kinh tế cấp đô thị

Thành phố trực thuộc tỉnh trước đây là một "cực tăng trưởng", một pháp nhân kinh tế có ngân sách riêng để thu hút đầu tư, phát triển đô thị. Khi bị giải thể tư cách cấp hành chính này, các phường trở thành những thực thể phụ thuộc hoàn toàn vào bầu sữa ngân sách phân bổ từ tỉnh, làm triệt tiêu động lực cạnh tranh phát triển giữa các đô thị với nhau.

Như vậy, cần thiết lập mô hình "Chính quyền đô thị đặc thù". Vẫn áp dụng 2 cấp nhưng cấp tỉnh ủy quyền toàn diện cho một Ban điều phối đô thị hoặc áp dụng cơ chế Thị trưởng cho chuỗi các phường liên kết. Sẽ tránh được tình thế quá tải cho bộ máy hành chính cấp tỉnh, mà không kìm hãm năng lực phát triển của các phường đô thị. Mô hình đo thị của Nhật Bản là một thí dụ cần tham chiếu.

5. Sự đứt gãy về giám sát quyền lực trực tiếp

Khi bỏ bớt một cấp chính quyền trung gian, khoảng cách quản lý từ tỉnh đến xã là quá xa. Nếu nơi đó không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp xã hoặc năng lực giám sát của HĐND cấp xã quá yếu, quyền lực sẽ tập trung hoàn toàn vào Ủy ban nhân dân (UBND).

Hậu quả là thiếu cơ chế giám sát tại chỗ độc lập và liên tục đối với cơ quan hành chính. Điều này dễ dẫn đến nguy cơ lạm quyền, độc đoán hoặc khép kín thông tin ở cấp cơ sở mà cấp tỉnh ở xa không thể bao quát hết được. Đây là khiếm khuyết làm mai một dân chủ cơ sở.

Như vậy, nếu không thay đổi tư duy thiết kế hệ thống từ "Quản lý hành chính tập quyền" sang "Quản trị địa phương tự chủ", thì mọi nỗ lực tinh giản hay sáp nhập cũng chỉ dừng lại ở việc cắt giảm số lượng, chứ không thể tạo ra một bộ máy vận hành thông minh và hiệu quả.

VI. CƠ SỞ KHOA HỌC XÁC ĐỊNH SỐ LƯỢNG ĐẦU MỐI CẤP DƯỚI

1. Tầm hạn quản trị

Quá tải quản trị chiều rộng

Hình thành một nhóm khiếm khuyết mới: "Quá tải quản trị chiều rộng”. Đây là khiếm khuyết mang tính nguyên tắc phát sinh trực tiếp từ việc áp dụng máy móc lý thuyết tinh giản bộ máy mà vi phạm quy luật về "Tầm hạn quản trị" (Span of Control) trong khoa học quản lý.

Quá tải đầu não cấp tỉnh

Một nguyên tắc kinh điển trong quản trị là một cấp chỉ quản lý hiệu quả từ 7 đến 12 đầu mối trực thuộc [2]. Khi xóa bỏ thành phố thuộc tỉnh và cấp huyện, UBND cấp tỉnh và các Sở ngành sẽ phải trực tiếp chỉ đạo, ký duyệt, quản lý hàng trăm phường, xã. Cấp tỉnh rơi vào tình trạng "ngập lụt" trong các thủ tục sự vụ hành chính của cơ sở, không còn thời gian cho tư duy chiến lược vĩ mô.

Con số từ 7 đến 12 đầu mối trực thuộc không phải là một giả định cảm tính, mà là kết quả đúc kết từ một quy luật kinh điển trong khoa học quản lý có tên gọi là “Tầm hạn quản trị”. Quy luật này được khẳng định vững chắc dựa trên 3 nền tảng cơ sở và nguồn tư liệu lịch sử, khoa học sau đây.

2. Cơ sở toán học và tâm lý học hành vi

Định luật V.A. Graicunas

Nhà toán học và cố vấn quản trị người Pháp V.A. Graicunas [3] đã chứng minh bằng công thức toán học rằng: Khi số lượng nhân viên tăng theo cấp số cộng, số lượng mối quan hệ phức tạp mà người quản lý phải theo dõi sẽ tăng theo cấp số nhân. Cụ thể:

Nếu quản lý 4 người, số mối quan hệ giao tiếp trực tiếp và chéo là 44.

Nếu tăng lên 8 người, số mối quan hệ vọt lên 1.080.

Nếu lên tới 12 người, số mối quan hệ là 24.708.

Khối lượng này vượt quá khả năng xử lý vật lý của bộ não một con người.

Quy luật "Con số 7 ma thuật" của George Miller

Là kết quả nghiên cứu kinh điển của nhà tâm lý học nhận thức George A. Miller tại Đại học Harvard. Công trình "The Magical Number Seven, Plus or Minus Two" [4] chứng minh bộ nhớ ngắn hạn của con người chỉ có thể xử lý hiệu quả tối đa từ 5 đến 9 thực thể thông tin cùng một lúc. Khi vượt quá con số này, não bộ sẽ rơi vào trạng thái quá tải và bắt đầu đưa ra các quyết định sai lệch.

3. Học thuyết quản trị hành chính cổ điển

Luận điểm của Lyndall Urwick

Chuyên gia quản trị học lỗi lạc người Anh Lyndall Urwick [2] là người đầu tiên hệ thống hóa tầm hạn quản trị vào lý thuyết tổ chức. Ông khẳng định: "Không một bộ não cấp trên nào có thể điều hành trực tiếp quá 5 hoặc nhiều nhất là 6 đầu mối mà công việc của họ có tính chất liên đới với nhau". Con số 7 đến 12 là mức nới rộng tối đa áp dụng cho các công việc có tính chất lặp đi lặp lại hoặc ít phức tạp hơn

Nghiên cứu của William H. Newman

Trong các khảo sát thực nghiệm về cấu trúc tổ chức, nhà quản trị học Newman [5] chỉ ra rằng các nhà quản lý cấp cao chỉ nên có tầm hạn kiểm soát từ 3 đến 7 dưới quyền trực tiếp để đảm bảo chiều sâu chỉ đạo.

4. Thực tiễn từ Lịch sử Quân sự và các Tập đoàn toàn cầu

Lịch sử quân sự thế giới từ thời La Mã đến nay đều thiết kế một tiểu đội gồm từ 8 đến 12 chiến sĩ do 1 tiểu đội trưởng chỉ huy. Quân đội Mỹ quy định biên chế chuẩn mang tính nguyên tắc tối ưu cho một chỉ huy là 3 đến 7 đầu mối cấp dưới trực tiếp để đảm bảo mạch lệnh không bị đứt gãy trong điều kiện áp lực cao [2]

Các báo cáo khảo sát hiện đại của McKinsey và các bài nghiên cứu trên Tạp chí Kinh doanh Harvard [6] chỉ ra rằng các nhà quản lý giữ số lượng báo cáo trực tiếp ở mức 7 đến 9 người sẽ đạt hiệu quả tương tác tối ưu và chỉ số gắn kết đội ngũ cao hơn 20 % so với những người quản lý trên 15 đầu mối.

5. Soi chiếu vào mô hình chính quyền địa phương 2 cấp tại Việt Nam

Khi xoá bỏ cấp huyện và thành phố trực thuộc, trung bình một tỉnh ở Việt Nam quản lý 100 đơn vị cơ sở (phường/xã). Đối chiếu với "Tầm hạn quản trị" chỉ từ 7-12 đầu mối là đã vượt giới hạn đến hơn 8 lần. Sự chậm trễ, sai sót tất yếu sẽ xẩy ra.

VII. THAM CHIẾU THỰC TIỄN QUỐC TẾ

Để tìm kiếm giải pháp vượt qua các khiếm khuyết trong xây dựng cấu trúc chính quyền 2 cấp hiện nay ở Việt Nam, rất cần tham chiếu kinh nghiệm quốc tế, chẳng hạn như Đan Mạch và Nhật Bản. Cả 2 quốc gia này đều từng trải qua các cuộc đại cải cách hành chính, tinh giản bộ máy và sáp nhập địa phương ở quy mô khổng lồ. Tuy nhiên, mô hình của họ vận hành hiệu quả vì họ tuân thủ nghiêm ngặt các nguyên lý quản trị công, điều mà mô hình của Việt Nam đang vướng mắc về mặt nguyên tắc.

Kinh nghiệm giải quyết vấn đề “Tầm quản trị” của Đan Mạch

Năm 2007, Đan Mạch thực hiện một cuộc cải cách triệt để: Xóa bỏ hoàn toàn 14 hạt (cấp trung gian tương đương cấp huyện), gộp 271 đô thị/xã nhỏ thành 98 đô thị/xã lớn.

Khi xóa bỏ cấp trung gian, Đan Mạch không để chính quyền Trung ương trực tiếp quản lý 98 đô thị này (vì vi phạm tầm hạn quản trị). Họ thành lập thêm 5 Vùng (Regions).

Điểm khác biệt cốt lõi là 5 Vùng này không phải là cấp hành chính trung gian. Họ không có quyền phê duyệt hồ sơ, không quản lý ngân sách của cấp dưới, không có quyền ra lệnh cho cấp đô thị. Nhiệm vụ duy nhất của 5 Vùng là điều phối các dịch vụ công quy mô lớn như bệnh viện, mạng lưới giao thông liên vùng.

Bài học cho Việt Nam từ thí dụ Đan Mạch

Đan Mạch thiết kế bộ máy theo hướng: Giảm cấp hành chính cai trị, nhưng tăng cơ chế điều phối chức năng. Họ không bắt cấp Tỉnh làm thay việc cấp Xã, và không bắt cấp Tỉnh phải ký duyệt sự vụ cho hàng trăm đơn vị cơ sở.

Kinh nghiệm từ Nhật Bản giải bài toán "Tách biệt Đô thị và Nông thôn"

Giai đoạn 1999–2010, Nhật Bản thực hiện cuộc đại sáp nhập mang tên Heisei (Heisei Mergers), giảm gần một nửa số lượng thị tộc/xã từ 3.232 xuống còn 1.727 đơn vị.

Nhật Bản tuyệt đối không cào bằng đô thị và nông thôn. Hệ thống cấp cơ sở (Municipalities) của họ chia làm 3 loại rất rõ ràng: Thành phố (Shi), Thị trấn (Machi), và Làng (Mura).

Cơ chế phân cấp theo năng lực

Khi một "Thị trấn" hoặc "Làng" sáp nhập và đạt quy mô dân số trên 50.000 người, họ sẽ được nâng cấp lên thành "Thành phố". Đi kèm với danh hiệu đó là một bộ luật phân cấp thẩm quyền hoàn toàn mới, được tự chủ sâu hơn về quy hoạch, xây dựng và tài chính so với khối nông thôn. Nhật Bản thậm chí còn có cơ chế "Thành phố được chỉ định" (quy mô trên 500.000 dân) với thẩm quyền tương đương một Tỉnh (Prefecture).

Bài học cho Việt Nam từ mô hình Nhật Bản

Nhật Bản cho thấy việc sáp nhập phải đi đôi với việc thay đổi bản chất quản trị. Khi quy mô dân số tăng lên, bản thiết kế quản trị phải thay đổi từ "quản lý nông thôn" sang "quản trị đô thị", chứ không thể giữ nguyên “một chiếc áo cơ chế quá chật cho một cơ thể đã phình to”.

Tóm lại, các quốc gia trên thế giới vận hành thành công mô hình 2 cấp vì họ thiết kế hệ thống dựa trên nguyên lý "Tự trị địa phương - Phân quyền rạch ròi". Trong khi đó, Việt Nam đang cố gắng vận hành mô hình 2 cấp nhưng lại giữ nguyên tư duy "Tập trung – quản trị thứ bậc". Khuyết tật mang tính nguyên tắc này khiến bộ máy rơi vào trạng thái "thắt nút cổ chai" ở cấp Tỉnh và "quá tải, nghẹt thở" ở cấp Xã như hiện nay.

NGUYỄN NGỌC CHU 23.08.2026

Tư liệu dẫn

[1] Thông tin sáp nhập xã phường mới nhất: Tổng Bí thư yêu cầu đánh giá, làm rõ sự cần thiết phải tiếp tục điều chỉnh, sáp nhập xã phường

[2] How Many Direct Reports Should a Manager Have? Finding the Leadership Sweet Spot

[3] Graicunas, V. A. (1933). Relationship in organization. Bulletin of the International Management Institute, 7, 183-187.

[4] George Miller's Magical Number 7, https://www.youtube.com/watch?v=mm55Vs2vJDY

[5] Newman, W. H. (1951). Administrative Action: The Techniques of Organization and Management. Prentice-Hall.

[6] Neilson, G. L., & Wulf, J. (2012). How Many Direct Reports? Harvard Business Review.